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RJOI Numéro 27 , Page : 7
Rojo Fenotina RANAIVOARISON

JUSTICE DE PROXIMITÉ

L’implantation des Cliniques Juridiques à Madagascar

Résumé

Résumé :

Les cliniques juridiques « Trano Aro Zo (TAZ) »1 sont considérées comme « l’une des activités phares du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) dans le domaine des droits humains » 2. Leur instauration dans quelques régions de Madagascar a permis, depuis plus de douze ans, de rendre opérationnel, au profit de la plupart des citoyens, un mécanisme de promotion de l’accès au droit et partant de l’accès à la justice. Certes, leur mission principale est de réconcilier deux parties en conflit qui ne veulent pas ou ne peuvent pas engager des procédures judiciaires, de permettre une réconciliation entre les justiciables et la justice, mais l’un des objectifs aussi est surtout de promouvoir les mécanismes d’accès à la justice par la garantie de l’accès des citoyens au droit. Ainsi que leur dénomination l’indique, les cliniques juridiques TAZ ont été mises en place dans le but de défendre et de valoriser les Droits. Elles constituent « une sorte de justice primitive et semblent très compatible à la réalité »3. Il s’agit ici de procéder à une analyse de l’efficacité des interventions effectuées par les cliniques juridiques Trano Aro Zo depuis leur création.

Abstract

The “Trano Aro Zo (TAZ)” legal clinics are considered “one of the flagship activities of the United Nations Development Program (UNDP) in the field of human rights”. Their inception in some regions of Madagascar has enabled a mechanism for promoting access to law and justice for most citizens to become operational for over twelve years. It is true that their primary mission is to reconcile the two opposing parties who do not wish to or cannot initiate court proceedings, to enable reconciliation between litigants and the administration of justice, but one of their missions is also and above all to promote mechanisms in favour of access to justice by guaranteeing citizens’ access to the law. As their name shows [ed.: literally, The House in which Law is Protected], the TAZ legal clinics have been set up in order to protect and promote rights. They are “a kind of primitive justice system and appear to be highly compatible with [Malagasy’s] reality”. The purpose here is to analyze the efficiency of the TAZ legal clinics’ actions since their inception.

Texte intégral

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1S’interroger sur la raison d’être et le fondement de la mise en place des cliniques juridiques à Madagascar revient indéniablement à s’interroger sur les problèmes du système judiciaire malgache. La justice, en tant que pilier de la Société4, et en tant que service public, se doit de prendre en compte le concept de l’intérêt général et d’agir selon les exigences des usagers et de la justice elle-même. Or, ces exigences de la justice sont, depuis quelques années, parfois peu respectées, assurées ni même au moins garanties par les autorités responsables à Madagascar. D’où la justification de la mise en place et du recours aux cliniques juridiques, perçues comme une justice de proximité. Dans le même ordre d’idée, que l'on définisse la justice sous l'angle de la philosophie, de la morale ou du point de vue juridique, elle se traduit communément par la conformité à la morale, à l’équité ou au droit existant. C’est d’ailleurs sur ce fondement que les cliniques juridiques assoient leur légitimité en ce sens que ces dernières cherchent à régler à l’amiable les conflits opposant deux parties et c’est seulement en cas de conciliation infructueuse qu’elles vont orienter lesdites parties à engager des poursuites judiciaires.

I. L’importance de la mise en place des cliniques juridiques TAZ

2« Les cliniques juridiques ont pour objectif de régler les litiges mineurs au sein de la communauté et de favoriser la connaissance des droits fondamentaux, jouant en même temps le rôle de centre d’écoute via la prise en charge psychosociale de victimes basées sur le genre » 5. Effectivement, elles ont pour mission la résolution des conflits communautaires au sein de leur localité d’implantation6. Par conflits communautaires, on entend tous problèmes minimes au sein de la communauté, qui ne nécessitent pas forcément l’intervention des tribunaux, tels que les cas d’emploi rémunéré des enfants, d’absence de scolarisation des enfants, de malnutrition, d’abus de confiance, de litiges fonciers, de tapages nocturnes, de conflits de voisinage, de non-déclaration des travailleurs7, de destructions des cultures d’autrui, de concubinage, de disputes entre époux8.

3À cet effet, les TAZ ne jugent pas, mais proposent des solutions en privilégiant la médiation familiale et/ou laissent les parties se concilier d’elles-mêmes, mais cela dans le complet respect des lois en vigueur, du droit, de l’ordre public, des bonnes mœurs et surtout du « FIHAVANANA » qui constitue « la valeur source bien partagée par les habitants de l’île » 9.

4La mission des TAZ ne se limite pas seulement à cette résolution des conflits communautaires et à cette orientation, elles ont aussi l’obligation de « favoriser la connaissance des droits fondamentaux au sein de la localité »10 par l’intermédiaire de la diffusion de droit entendue comme étant « l’activité visant à transmettre le droit auprès de la population, dont l’objectif est le changement de comportement de la population, afin que celle-ci soit consciente du non-respect des droits de l’homme »11. La diffusion du droit est la tâche principale du développeur d’activités, elle est considérée comme « l’élément moteur qui fait fonctionner une clinique juridique. Le mauvais fonctionnement de l’ADDH se fait ressentir directement dans le faible effectif des personnes qui consultent La Clinique Juridique »12 cette diffusion du droit peut s’effectuer soit dans les locaux de la Clinique13soit en dehors des locaux voire même de la ville d’implantation14. Elles sont planifiées par avance dans le « Plan de travail annuel » pour les TAZ.

A. Essai de définition des cliniques juridiques TAZ.

5Les « Trano Aro Zo» « sont des structures de mode alternatif de régulation des conflits dans leurs localités d’implantation »15. Le concept des cliniques juridiques se rapproche de la notion de justice de proximité en ce sens que l’enjeu majeur et récurrent de la justice actuelle est l’éloignement géographique des institutions judiciaires16, ainsi des justices de proximité. En l’occurrence les cliniques juridiques apparaissent comme la solution la plus adéquate pour y remédier.

6Charles Seth RABEMANANTSOA définit les cliniques juridiques comme étant « des structures externalisées du Ministère de la Justice et mises en œuvre par des associations, instaurées au niveau communautaire permettant l’accès des plus démunis et des plus vulnérables à un mécanisme habilité à résoudre leurs problèmes par le biais de la conciliation, mode alternatif de résolution de conflit, ou d’une orientation assistée en vue de la saisine des services publics compétents »17. Le cabinet Madagascar Conseil International (MCI) les considère comme « une entité intermédiaire entre les administrations de la justice et la population, dont la mission est d’une part, de régler les litiges mineurs au sein d’une communauté donnée et d’autre part, de favoriser la connaissance des droits fondamentaux au sein de la localité »18. Les cliniques juridiques TRANO ARO ZO sont le fruit de la collaboration de plusieurs acteurs avec comme principaux acteurs institutionnels l’État malgache par l’intermédiaire du PNUD, du Ministère de la Justice et plus tard de l’ONG de mise en œuvre.

B. Intervention des Cliniques juridiques

7« Le système de justice tout entier a fait faillite »19, provoquant un sentiment de méfiance. La réticence des populations victimes à recourir à un tel système sont de plus en plus accrues à Madagascar. En outre, la persistance des us, coutumes et traditions néfastes « préjudiciables »20 pour l’exercice des droits du peuple de manière effective, entraînant diverses violations des droits humains dans différentes régions de Madagascar, ont aussi incité le PNUD et le Ministère de la Justice à instaurer les cliniques juridiques « TRANO ARO ZO ».

8La création des TAZ en 2007 a contribué à alléger les dossiers soumis aux tribunaux pour que tout conflit communautaire relève désormais de la compétence des TAZ. Ce désengorgement des tribunaux est un objectif visé par les initiateurs du projet « clinique juridique » que ce soit au niveau national ou au niveau régional. Pour Charles Seth RABEMANANTSOA, « Sans la clinique juridique, supposant que les cas qui y ont été traités ont été référés au niveau du tribunal, on peut imaginer le coût en temps du traitement de 1 000 dossiers annuels ».21 Pour autant, les cliniques juridiques n’ont pas vocation à se substituer aux institutions judiciaires et ne constituent pas une justice parallèle, mais travaillent en collaboration avec ces institutions comme les Tribunaux de première instance22.

9Ce désengorgement ne se limite pas seulement au désengorgement des tribunaux : les TAZ permettent aussi de désengorger les bureaux administratifs, les commissariats et les bureaux du Fokontany23.

II. – Moyens d’action et nécessité de pérennisation

10Les cliniques juridiques sont aujourd’hui les seuls modes de règlement fiable. Le recours à cette forme de justice de proximité et la participation active des citoyens s’expliquent par l’état de fait des problèmes d’accès à la justice, la lenteur et la complexité des procédures. Les cliniques juridiques sont d’ailleurs considérées comme beaucoup plus crédibles que la justice elle-même pour certaines catégories de la population qui ont « peur » de la justice. Dans le même ordre d’idée, on peut invoquer le choix des méthodes d’intervention, plus précisément la conciliation et la médiation qui sont jugées comme des « moyens rapides et flexibles de dispenser une justice consensuelle fondée sur le dialogue et ainsi de rétablir la paix sociale »24. Cependant, un grand nombre de Malgaches25 ne font pas de différence entre conciliation et médiation surtout pour désigner le mode de résolution de conflit pratiqué par les cliniques juridiques. La confusion entre ces deux notions est aussi au cœur du débat à Madagascar comme dans le monde.

11Cette confusion entre la conciliation et la médiation reste à ce jour un problème non résolu, malgré les différents essais d’explications apportés par les professionnels, non seulement pour les cliniques juridiques, mais presque pour toute justice de proximité dans le monde. Concernant les cliniques juridiques, en principe le mode de résolution employé est la conciliation. Toutefois, dans la pratique la résolution des conflits par médiation existe bel et bien au sein des cliniques juridiques, mais nous n’avons pas pu assister à la résolution de conflits – qui demeure effectivement confidentielle. Nonobstant ce problème de confusion, les cliniques juridiques souffrent de défaillances. Or, les bilans des 10 dernières années justifient la nécessité de pérenniser ce système, et ce dans tous régions vulnérables à Madagascar.

A. Déficience opérationnelle des Cliniques juridiques

12Rappelons que les cliniques juridiques sont considérées comme une forme de justice parallèle et une justice de proximité concourant, avec les fokontany, aux développements de nouveaux moyens efficients de règlement des conflits locaux. Pourtant, en dépit de ces résultats positifs et du rôle primordial des TAZ, ces performances ont été perturbées par quelques facteurs enregistrés et exprimés par les acteurs tels que le retard dans le déblocage des fonds de fonctionnement, la défaillance des activités d’entretien des matériels utilisés qui, à l’avenir, pourrait engendrer des coûts exorbitants en vue de leur réparation et leur remise en état de marche. Cependant, même si elles ne sont pas affectées par la plupart des causes de dysfonctionnement classique de la justice étatique, quelques problèmes rencontrés par les TAZ sont similaires à celles qui touchent la Justice, conduisant ainsi à la remise en cause de ses missions. La nature du service fournie par les TAZ n’est pas encore déterminée faute de dispositions légales régissant ces institutions pour des raisons tenant à l’attitude des autorités publiques responsables et, partant, des difficultés ne cessent de surgir : détermination des champs de compétence des TAZ, incluant les domaines dans lesquelles ces cliniques juridiques doivent intervenir ; risque de dépassement des pouvoirs des agents du TAZ ; question de la rémunération des personnels des TAZ, qui ne sont pas des agents publics ni des fonctionnaires de l’État ; problème de financement des activités des TAZ. En effet, l’État malgache est le partenaire du P.N.U.D. dans le cadre du projet « Clinique juridique TAZ ». Au départ, il a été prévu que le P.N.U.D. ne finance que les périodes d’expérimentation, mais jusqu’à maintenant la prise de responsabilité de l’État central ne s’est pas encore manifestée : problème de finances ou de volonté ? Depuis leur création jusqu’à aujourd’hui, les cliniques juridiques sont financées par le P.N.U.D. grâce à une subvention versée annuellement26. Toutes les activités du TAZ dépendent de ce financement : salaire des personnels ; achat des matériels nécessaires pour leur fonctionnement ; financement des activités de diffusion de droits. En conséquence, les actions pouvant être menées par ces cliniques juridiques se trouvent limitées.

13Par ailleurs, les TAZ ne sont pas dotées d’un pouvoir de coercition en vue de la mise en application des solutions proposées. Les cliniques juridiques n’ont pas de pouvoir de contrainte ce qui occasionnellement pose problème aux TAZ dans leurs interventions, car dans ce cas le TAZ n’a d’autre choix que de conseiller à la personne concernée de saisir les organes répressifs.

B. La nécessité de pérenniser les cliniques juridiques

14D’un côté, l’affluence des personnes vulnérables économiquement vers les cliniques juridiques montre que les citoyens saisissent leurs droits. De l’autre côté, l’intérêt de procéder à une pérennisation des cliniques juridiques semble évident dans la mesure où elles permettent le désengorgement des tribunaux, et de restaurer la confiance des justiciables en la justice.

15Cependant, l’engagement collectif et la prise de responsabilité qu’implique la redevabilité des décisionnaires et des acteurs qui sont censés diffuser les droits s’avèrent encore très faibles, même si les efforts fournis par bon nombre d’entre eux sont remarquables, d’où la nécessité de déterminer et de mettre en œuvre une politique de pérennisation effective mais efficiente en même temps. À cet effet, il importe de préciser que cette pérennisation ne consiste pas seulement à injecter plus de fonds de fonctionnement dans les TAZ. Une synergie d’actions entre tous les acteurs concernés doit intervenir, ce qui suppose des partenariats entre les organes étatiques, les ONG de mise en œuvre ainsi que le PNUD. Pourtant, les impasses, les obstacles institutionnels et le dysfonctionnement organisationnel de l’État empêchent une réelle effectivité de ce partenariat, sans compter l’absence de définition claire des rôles respectifs de chaque entité responsable. Ainsi, la responsabilisation de l’État dans le financement des projets des cliniques juridiques et la prise en compte des ONG de mise en œuvre doit être au cœur de cette synergie d’action et de cette exigence d’une réelle implication des parties prenantes. De même, concernant le cadre légal des TAZ, la situation factuelle de ces institutions remet en cause leur véritable nature. Ainsi, le meilleur moyen de pérenniser des institutions qui se révèlent être juridiques serait de lui conférer un cadre légal déterminé, c’est-à-dire de solliciter les autorités compétentes afin qu’elles leur donnent un authentique statut juridique et, ce faisant, leur reconnaissent la qualité de « service public » des missions qu’elles assurent. Sur ce point, un projet de décret retient celui de services publics administratifs (SPA), du fait de la prise en considération de trois indices : l’objet de l’activité menée, qui répond indéniablement à la satisfaction de l’intérêt général ; le mode de financement, qui dépend pour l’essentiel du financement par le PNUD27, et enfin les modalités de fonctionnement, dont il résulte que la gestion du service est assurée selon les règles du droit public – il en est ainsi de la gratuité des services offerts. Tous ces éléments nous conduisent à pencher en faveur de la qualification de service public administratif : les activités des cliniques juridiques sont effectivement des « activités de plus grand service » et non des « activités de plus grand profit »28, comme l’affirmait René CHAPUS.

16Par ailleurs, la nécessité d’une formation des personnels et l’impératif d’avoir un esprit d’équipe serait primordial, étant donné que la notion de pluridisciplinarité implique en elle-même un partenariat entre différentes disciplines et différentes domaines29. Un partenariat conditionné par l’implication des personnels.

Conclusion

17Au final, les cliniques juridiques sont des institutions visant à promouvoir l’accès des justiciables à leurs droits et au service (public) de la justice. Cependant, si l’accès au droit implique une aide juridique apportée à tous les justiciables par le biais de la diffusion de ses droits et obligations ainsi que des « moyens de les faire valoir ou de les faire exécuter », l’accès au service public quant à lui, étant un droit fondamental, se base sur l’orientation des personnes qui ont « un intérêt légitime et la qualité requise d’accéder à une juridiction pour que celle-ci statue sur sa prétention »30. D’ailleurs, toute intervention engagée dans la promotion de l’accès à la justice implique nécessairement la sensibilisation des populations sur l’accès au droit.

18Il convient de préciser, entre autres, que la pertinence de ces approches institutionnelles sur les cliniques juridiques se justifie largement non seulement par l’amélioration du système tant extrajudiciaire que judiciaire du règlement des litiges sociaux qu’elles ont occasionnés, mais aussi de son utilité au sein de la communauté pour contrer la défaillance manifeste du système judiciaire à Madagascar, le recours systématique à la justice traditionnelle et parallèle31, ainsi que pour combler l’insuffisance des instances juridiques à l’égard des zones enclavées . Au demeurant, les cliniques juridiques semblent être des vecteurs, non seulement, d’une meilleure connaissance du système judiciaire par le public, mais aussi d’un meilleur recours efficient pour les règlements des litiges mineurs. Le but étant non pas de se substituer à la justice classique, mais de promouvoir « l’efficacité, la crédibilité, la pertinence ou la modernité de la pratique judiciaire » 32 en étant « une justice proche de la population et par la population33» ou en d’autres termes « de proximité », et comme le disait Honoré de Balzac, « Vaut mieux un mauvais arrangement qu’un bon procès »34.

Notes

4 En ce sens qu’elle « est le recours ultime, le point d’aboutissement de tous les autres services publics lorsque ceux-ci n’ont pu accomplir leur mission, résoudre ou protéger les citoyens. Ultime recours des couples qui se séparent, des familles qui se disputent, de la jeunesse en danger ou délinquance, des enfants abusés, des femmes violentées, des salariés abusivement licenciés, des victimes des voleurs, d’escrocs ou d’assassins, des victimes de scandales sanitaires […] la justice est saisie au final de tous les drames, vécus par les individus et la société […] et sa décision s’impose à tous », in Elisabeth GUIGOU, « La justice, service public », Après-demain, 2010/3 (n° 15, NF), pp. 8-11. 

5 Il est ici question de la clinique juridique Toliara – lien URL : http://www.lagazette-madagascar.com/2018/03/05/cliniques-juridiques-renforcement-savoir-faire/ – consulté le 20 mars 2018

6 Les cliniques juridiques sont souvent implantées dans des quartiers où la très grande majorité de la population est indigente et vit dans des conditions très précaires.

7 « Les types de litiges communautaires relevés par le Cabinet MCI dans son étude pour le compte du Ministère de la Justice en août 2007 ‘La procédure de fanelanelam-pokontany. Procédure de conciliation’, pp. 10-11, n’est [NDLR : sic] pas loin de cette liste que nous avions relevée auprès des cliniques juridiques » Cité par C. S. RABEMANANTSOA, Études des coûts et des Mécanismes de pérennisation des Cliniques Juridiques, juin 2010, p. 6.

8 Ministère de la Justice, Direction des Etudes, « Liste des catégories de litiges communautaires », p. 9

9 P.-Y.-N. RAFOLISY, « Protection juridique de l’intégrité morale et développement durable : le cas de Madagascar », Thèse de droit privé et sciences criminelles, Université de Limoges, 2008, p. 81.

10 P.N.U.D., Étude sur les dysfonctionnements de la chaîne pénale malagasy, octobre 2014, p. 26

11 Madagascar Conseil International, Rapport d’évaluation et de renforcement des capacités des cliniques juridiques : Andohatapenaka, Mananjary, Manakara, Farafanagana, Tolagnaro, Juin 2010.

12 Idem, p.36

13 C. S. RABEMANANTSOA, Etudes des couts et des Mécanismes de pérennisation des Cliniques Juridiques, op. cit., p. 23.

14 Rapport d’activités des cliniques Juridiques, janvier-décembre 2017

15 C. S. RABEMANANTSOA, Etudes des couts et des Mécanismes de pérennisation des Cliniques Juridiques, op.cit.

16 « Sur les 48 tribunaux de première instance mis en place par le décret n°2016-1347 du 08 novembre 2016 modifiant et complétant le décret n°2010-648 du 06 juillet 2010 portant réorganisation des juridictions de l’ordre judiciaire, seulement 40 tribunaux de Première instance sont actuellement opérationnels » selon les dires de Mme Laiza Maharo RAKOTOARISON, directeur de l’administration des Juridictions au sein du Ministère de la justice de Madagascar. Sur ce point, il convient de souligner que ces 48 tribunaux de première instance n’arrivent pas à assurer de manière effective les besoins des 119 districts sur le territoire Malgache, cf. www.ceni-madagascar.mg

17 C. S. RABEMANANTSOA, Etudes des couts et des Mécanismes de pérennisation des Cliniques Juridiques, op. cit., p. 11.

18 Madagascar Conseil International, Rapport d’évaluation et de renforcement des capacités des cliniques juridiques : Andohatapenaka, Mananjary, Manakara, Farafanagana, Tolagnaro, op. cit., p. 9.

19 L. RADZINOWIG, « Les crises répétées de la justice pénale » in M. ANCEL, Aspects nouveaux de la pensée juridique – étude de science pénale et de politique criminelle, Paris, Pédone, 1975, pp. 229-239. On peut ici citer les propos dépourvus d’ambiguïté de RAMAROLANTO RATIARAY et RAJAONA ANDRIANAIVO RAVELONA sur cette déficience du système judiciaire Malgache : « l’observation du système juridique malgache ces trente derniers années révèle que la foi dans le droit, la reconnaissance des règles juridiques à saisir les données économiques et sociales sont passées d’une certitude inébranlable à une défiance irraisonnée », in « Tendances et évolution du droit des affaires à Madagascar », R.I.D.C., 1992, pp.409-454.

20 « Préjudiciables : des croyances et des coutumes qui constituent des scléroses et des discriminations préjudiciables à la reconnaissance et à l’exercice des droits de l'homme » par Patrice MEYER-BISCH in Les traditions sous l‘angle des droits de l’homme : une responsabilité culturelle commune, Séminaire Organisés par le haut-commissariat des Nations Unies aux droits de l’Homme, Genève, 2010.

21 C. S. RABEMANANTSOA, Etudes des couts et des Mécanismes de pérennisation des Cliniques Juridiques, op. cit., p.18

22 PNUD, Etude sur les dysfonctionnements de la chaîne pénale malagasy, op. cit., p. 27.

23 Les « fokontany » sont des autorités administratives de proximité à l’instar des bureaux de quartier mais avec un Chef qui représente l’autorité administrative.

24 J. DE VRIES, L. OTIS et S. FEIERTAG, Synthèse des études sur le renforcement de la justice pénale au Mali, Système des Nations Unies, Programme Conjoint d’Appui à la Promotion des Droits de l’homme au Mali (PDH), mai 2016, p. 32

25 Par Malgaches ici, on désigne l’ensemble de la population comprenant les législateurs, les personnels du TAZ, les usagers, etc.

26 « Tous les mois de Juin mais cette année, le financement du PNUD se fera trimestriellement » Source TAZ Andohatapenaka.

27 Mais en principe c’est l’Etat qui devra alimenter ces cliniques juridiques

28 G. LEBRETON, Droit administratif général, Dalloz, 4ème édition, 2007, 572 pp., p. 127

29 K. SANSON, « Pluridisciplinarité : intérêt et conditions d’un travail de partenariat », Le Journal des psychologues, Vol. 242, no.9, 2006, pp. 24-27

30 M.-A FRISON-ROCHE, « Libertés et droits fondamentaux : Le droit d’accès à la justice »

31 PNUD, Etude sur les dysfonctionnements de la chaîne pénale malagasy, op. cit., p. 25

32 B. BENOIT, P. GUIBENTIF, « Justice de proximité : la bonne distance, enjeu de politique judiciaire, Présentation », Droit et société, 2007, pp. 257-539, spéc. p. 257.

33 Les personnels des TAZ sont issus de la population locale de son lieu d’implantation : sur ce point, voir C. S RABEMANANTSOA, Etudes des couts et des Mécanismes de pérennisation des Cliniques Juridiques, op. cit.

34 T.S.T. TOIKADE, « La conciliation en droit judiciaire privé camerounais », Penant, 2018, n° 102, p. 101.

1 Traduction littérale : « la maison où le Droit est protégé »

2 PNUD, Rapport annuel Madagascar 2013, p.35

3 PNUD, Projet Droits, Devoirs Et Cohésion Sociale, Rapport d’évaluation finale, juin 2014

Quelques mots à propos de :  Rojo Fenotina RANAIVOARISON

Lauréat du Concours du Meilleur mémoireFaculté de Droit et des Sciences PolitiquesUniversité d’Antananarivo