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SÉCURITÉ, DROIT ET ACTION HUMANITAIRES

RJOI Numéro 8 - Année 2008, Page : 97
Cécile APTEL

Le Conseil de sécurité de l’ONU et l’humanitaire

Texte intégral

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1Le domaine humanitaire peut globalement être défini comme celui visant à protéger la vie et la dignité des individus durant des situations de crise, tels que conflits armés, troubles et catastrophes naturelles. Dès lors, l’Organisation des Nations Unies (ONU), qui a vocation à protéger la paix et la sécurité internationale et les peuples du monde, a tout naturellement un versant humanitaire. Pendant longtemps, l’humanitaire a relevé, au sein de l’ONU, d’une part de l’Assemblée générale et du Secrétaire général et, d’autre part et surtout, des programmes ou agences spécialisées de l’ONU, telles que le Programme Alimentaire Mondial, le Haut Commissariat pour les Réfugiés, ou encore l’UNICEF. Quant au Conseil de sécurité de l’ONU, dont la fonction première, au titre de l’article 24 de la Charte de l’ONU est : « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale », il n’a commencé à porter une attention soutenue au domaine humanitaire qu’à partir des années 1990.1

2Pourquoi ce regain d’intérêt de la part du Conseil de sécurité et quels sont les enjeux de cette nouvelle politique humanitaire qu’il dessine? Afin de répondre à cette question, il convient d’examiner les raisons et les modalités du développement de cette politique, avant d’en envisager les limites.

I. La politique humanitaire du Conseil de sécurité

A. Le Conseil de sécurité face à de nouveaux défis

3Au sortir de la guerre froide, le Conseil de sécurité se réinvente. Durant toute la période marquée par l’affrontement bipolaire entre l’Est et l’Ouest, il s’est souvent trouvé dans l’incapacité d’agir au-delà du plus petit dénominateur commun entre ses membres permanents, et en particulier entre les Etats-Unis et l’Union Soviétique. 1991 marque l’amorce d’une ère de politique internationale inédite, où le Conseil de sécurité se retrouve rapidement confronté à de nouvelles réalités internationales, notamment marquées par trois caractéristiques majeures.

4Premièrement, de nouvelles problématiques émergent à l’échelle mondiale : nouveaux risques encourus en terme de santé, avec en particulier le SIDA, problèmes migratoires et mouvements de populations, facilités de communications internationales, avec Internet, et, de nombreuses difficultés par rapport à l’environnement, à l’accès aux ressources énergétiques, minières, et même à l’eau !

5Deuxièmement, les nouveaux acteurs non étatiques prolifèrent sur la scène internationale, dont les organisations non gouvernementales, mais aussi des acteurs économiques, dont les firmes multinationales, ainsi que de puissants réseaux de grande criminalité transfrontalières, dont les mafias et réseaux terroristes.

6Troisièmement, la fin du bipolarisme a parmi ses conséquences la désintégration de certains Etats, où se réveillent de vieilles passions et haines, notamment ethniques, qui font apparaître de nouvelles formes de conflit, beaucoup plus déstructurées et qui prennent ouvertement pour cibles et objectifs les populations civiles.

7Chacune de ces trois transformations a sa part dans le fait d’altérer ou d’éroder le concept traditionnel de souveraineté des Etats et a par ailleurs un impact sur les moyens de maintenir la paix et de la sécurité internationale.

8Face à ces nouveaux défis, le Conseil de sécurité va progressivement étendre sa conception de ce qu’est la ‘sécurité’ en faisant notamment référence au concept de ‘sécurité humaine’, qui élargit le champ d’application de la sécurité à celle des peuples et des individus. Progressivement, le Conseil évolue d’une conception de la sécurité internationale comme comprenant uniquement le champ de la sécurité des seuls Etats à une nouvelle plus diffuse, s’étendant à la sécurité des populations de ces Etats, voire à des groupes de ces populations.

9Dès lors, le Conseil de sécurité, dans l’exercice de ses pouvoirs relatifs au maintien de la paix et de la sécurité internationale, qu’il comprend de façon élargie, va progressivement se doter de nouveaux instruments et étendre son champ d’action à l’humanitaire.

B. De certaines grandes crises humanitaires examinées par le Conseil

10Parmi les premiers grands dossiers humanitaires traités par le Conseil de sécurité au début des années 1990 se trouvent l’Irak, notamment au sujet des populations kurdes, et la Somalie. Dans ces deux pays, pour des raisons fort différentes, les structures étatiques étant fortement affaiblies, voire quasiment inexistantes, le Conseil va intervenir sur la base d'un arsenal de résolutions, notamment dans le domaine humanitaire.

11Un cap décisif dans la politique humanitaire du Conseil de sécurité va être amorcé avec les conflits dans les Balkans, lors de l’éclatement de l’ex-Yougoslavie. Situé au cœur de l’Europe, ce conflit, retransmis quasiment en direct par les médias occidentaux, soulève un tollé parmi les opinions publiques. Parmi les initiatives prises par le Conseil pour répondre à la catastrophe humanitaire en ex-Yougoslavie, et plus particulièrement en Bosnie-Herzégovine, se listent les « zones de sécurité ». Srebrenica, une petite ville du nord-est de la Bosnie-Herzégovine dans laquelle s’étaient réfugiés près de 30,000 Musulmans, est la première a être déclarée « zone de sécurité » : l’enclave doit être démilitarisée ; armes et combattants devant en être retirés.2 Le mois suivant, le Conseil de sécurité décide de poursuivre dans cette voie et de décréter Sarajevo, Tuzla, Zepa, Bihac et Gorazde en « zones de sécurité ».3 Bien que la Force de Protection des Nations Unies (FORPRONU) soit officiellement mandatée pour les protéger, ces zones ne seront jamais complètement désarmées. Le triste sort des ces enclaves est bien connu : certaines d’entre elles seront les scènes de terribles crimes, en particulier lorsque Srebrenica et Zepa seront attaquées par les forces serbes bosniaques en juillet 1995. Des milliers de civils seront alors déportés, massacrés, enterrés dans des fosses communes, marquant l’échec patent de la politique des « zones de sécurité ».

12En 1994, peu de temps après le début des massacres, l’assassinat d’une dizaine de casques bleus belges participant à la Mission des Nations Unies au Rwanda (MINUAR), tués en même temps que le premier ministre qu’ils étaient chargés de protéger, aboutissait au retrait d'une grande partie des effectifs de cette mission.4 Dans les mois qui suivirent, c’est sous l’égide de la France que fut déployée l’opération Turquoise, mandatée par le Conseil,5 avant qu’une nouvelle crise humanitaire de grande ampleur n’ait lieu dans l’Est du Zaïre, où se réfugièrent des centaines de milliers de Rwandais.

13Ces deux grandes catastrophes humanitaires qu’ont été le Rwanda et l’ex-Yougoslavie ont durablement marqué les esprits et scellé les difficultés inhérentes à la politique humanitaire menée jusqu’alors par le Conseil de Sécurité. Ce dernier va rebondir et étendre de nouveau le champ de son action dans le domaine humanitaire en créant de nouvelles institutions : des juridictions pénales internationales ad hoc chargées de juger les responsables des violations du droit international humanitaire en ex-Yougoslavie et au Rwanda. Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie est établi en 1993 et celui pour le Rwanda en 1994.6

14Bien d’autres crises humanitaires ont suivi, allant du Kosovo au Timor Oriental en passant par le Libéria, la Sierra Leone, la République Démocratique du Congo, le Liban, pour n’en citer que quelques unes. S’agissant de chacun de ces pays, le Conseil de Sécurité a adopté différentes résolutions à caractère humanitaire suivant les crises, et, souvent, il a dépêché des missions de ‘maintien de la paix’ dont le mandat peut contenir un pan humanitaire, voire des missions dont le but était une 'intervention humanitaire', comme ce fut le cas au Kosovo.7

15Le Conseil de sécurité peut également utiliser le biais des sanctions, comme il l’a fait par exemple contre la Yougoslavie et mettre en œuvre un programme spécifique visant à limiter l’impact sur la population civile des sanctions économiques qu’il a prononcées. C’est ainsi que le fameux programme Pétrole contre Nourriture, ultérieurement dénoncé pour les malversations auxquelles il donna lieu, a été mis en place en Irak.8

16Un aspect important de la politique humanitaire construite par le Conseil de sécurité concerne les ‘questions thématiques transversales’, dont le Conseil s’est progressivement saisis. Parmi ces dossiers, certains, dont la protection des civils durant les conflits armés; les enfants face à guerre; les femmes et les conflits armés; les armes de petits calibres, les efforts de consolidation de la paix, ou encore les discussions relatives à l’impact des sanctions, relèvent du domaine humanitaire.9 Lorsqu’il débat de ces thèmes, le Conseil observe la problématique dans son entièreté, sur la base notamment de rapports d’étude préparés par le Secrétariat général. Cette procédure est assez atypique dans la mesure où le Conseil travaille normalement pays par pays, en examinant un contexte spécifique plutôt qu’un thème. Par ce biais des thématiques humanitaires, le Conseil a ainsi largement élargi son portefeuille, ce qui n’est pas toujours apprécié, surtout par les pays dont la situation se retrouve ainsi indirectement examinée par le Conseil de sécurité.

17Enfin, ces derniers temps, parmi tant d’autres situations humanitaires, c’est surtout le Darfour au Soudan qui retient l’attention du Conseil de sécurité. Malgré les résolutions qu’il a adoptées et le soutien qu’il a apporté à la mission que l’Union Africaine a envoyé au Soudan, le Conseil de sécurité n’intervient au Soudan que très ponctuellement. Comme il l’avait fait en ex-Yougoslavie et au Rwanda, le Conseil a décidé qu’il convient que les responsables des violations du droit international humanitaire commises au Darfour soient jugés et à par conséquent saisi en 2005 la Cour pénale internationale, suite au rapport que lui avait remis une commission d’enquête de l'ONU.10

18Le développement conséquent des activités humanitaires menées par le Conseil de sécurité au cours des dernières années est toutefois limité.

II. Les limites de la politique humanitaire du Conseil de sécurité

19Ces limites sont de deux ordres : celle des moyens propres du Conseil de sécurité et celles relatives aux dangers potentiels que recèle une confusion entre enjeux politiques et assistance humanitaire.

A. Les moyens somme toutes limités du Conseil de sécurité

20Le Conseil de sécurité est limité dans son champ d’action par sa composition et le pouvoir accordé à ses cinq membres permanents, symbolisé par le droit de veto, qui l’amène à devoir sans cesse négocier des compromis. Son champ d’action se trouve ainsi souvent réduit, le Conseil ne pouvant intervenir que sur la base de ce que ses membres ont comme plus petit dénominateur commun.

21De plus, le Conseil ne dispose pas de moyens logistiques propres, ce qui lui permettrait de directement mettre en œuvre ses résolutions ; il n’a même pas de moyens financiers propres.

22En effet, si le Conseil de sécurité peut souverainement décider de s’engager dans de nouveaux domaines, dont l’humanitaire, c’est l’Assemblée générale de l’ONU, par le biais de sa toute puissante Commission budgétaire (Cinquième commission) et du comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB), qui décide d’allouer on non des fonds à toute action onusienne, y compris celle mandatée par le Conseil de sécurité, les missions de maintien de la paix. Or, siègent à cette Commission des Etats-membres qui, tout en étant de gros contributeurs financiers, tels le Japon, le Canada, l’Allemagne, ou l’Australie, ne sont pas membres du Conseil de sécurité et ne souhaitent quelquefois pas nécessairement soutenir l’une ou l’autre de ses actions spécifiques, voire même plus globalement le fait que le Conseil s’engage dans un nouveau domaine. Détenir les cordons de la bourse est toujours un grand pouvoir et permet, à l’ONU comme ailleurs, de moduler et modeler une action, en décidant ou non d’y allouer les fonds nécessaires.

23Quand bien même le financement d’une action donnée est acquis, le Conseil de sécurité, ne disposant d’aucun moyen propre, repose sur le Secrétariat général de l’ONU pour toute sa mise en œuvre. Le maintien de la paix, un domaine particulièrement complexe, est géré par un adjoint du Secrétaire général chargé du Département de Maintien de la Paix, qui, pour chaque mission de casques bleus, doit mobiliser les ressources suffisantes.11 Cela constitue un véritable défi, notamment pour obtenir les effectifs et équipement militaires suffisants. Paradoxalement, les pays qui sont les plus contributeurs de troupes, dont le Pakistan, l’Inde et le Nigeria, ne sont pas des membres permanents du Conseil de sécurité. Inversement, les Etats membres permanents du Conseil de sécurité, tout en étant ceux qui décident principalement du déploiement d’une mission, sont souvent réticents à envoyer leurs troupes sous égide onusienne, même s’il existe des exceptions, dont le soutien conséquent accordé par la France à la Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL). C’est sans doute l’une des causes de l’évolution vers des formes d’interventions militaires à composantes humanitaires qui, tout en étant multilatérales, ne se font pas toujours sous l’égide de l’ONU mais sous celle d’organisations régionales, telles l’intervention de l’OTAN en Afghanistan ou encore la Mission de l’Union Africaine au Darfour (MUAS). Les missions successives en Bosnie-Herzégovine en donnent un bel exemple, puisque la mission "Force de Stabilisation" (SFOR) de l’OTAN y a succédé à l’ONU, avant que l’UE ne prenne le relais.

24Afin de faire face aux défis spécifiques du domaine humanitaire, le Conseil de sécurité a encouragé l'établissement au sein du Secrétariat général durant les années 1990 d'un mécanisme de coordination, aujourd'hui remplacé par le Bureau de la Coordination de l’Aide Humanitaire (OCHA). Son rôle est notamment de promouvoir la coordination entre les différents acteurs humanitaires engagés sur le terrain, et notamment les missions de paix onusiennes et les agences spécialisées de l’ONU évoqués en introduction (UNICEF, PAM, etc.) qui agissent encore trop souvent en ordre dispersé.

B. Les dangers inhérents à une confusion entre politique et humanitaire

25Au-delà des limites en terme de ressources, le véritable défi qui se pose au Conseil de sécurité dans l’élaboration de sa politique humanitaire est celui des risques liés à une confusion entre enjeux politiques et assistance humanitaire.

26On peut légitimement se demander si le Conseil de sécurité et les casques bleus qu’il dépêche sont toujours les mieux placés pour les actions humanitaire. Certes, les militaires, en pointe quant à leur capacités logistiques et disposant d’effectifs mobilisables en peu de temps, offrent une solution de recours formidable lors de crises humanitaires d’urgence, notamment lors de catastrophes naturelles, quand il s’agit d’intervenir très vite pour épauler les autorités locales. Mais en est-il de même lorsqu’il s’agit de situations telles les conflits ethniques, où les autorités locales sont le plus souvent une des parties du conflit, s’attaquant directement ou indirectement à une partie de leur propre population civile? Dans de telles circonstances, tout acteur humanitaire cherchant à protéger la vie et la dignité de tous les individus doit, pour être crédible et surtout efficace, être totalement neutre et impartial et être perçu comme tel par toutes les parties en conflit. Or, une armée, même envoyée par l’ONU, est marquée politiquement: elle arbore son drapeau national en plus du drapeau de l’ONU et reste soumise hiérarchiquement, tout à la fois à la capitale de son pays d’origine et à New York. C’est surtout le cas des missions mandatées par le Conseil de sécurité sur la base du Chapitre VII de la Charte de l’ONU, éventuellement dotées de moyens coercitifs, qui s’imposent aux parties en conflit – peuvent-elles être vues comme neutres et impartiales ?

27L’exemple tragique des « zones de sécurité » décrétées par le Conseil de sécurité en Bosnie-Herzégovine et évoqué ci-dessus pose bien les termes du problème. Les casques bleus néerlandais chargés de la protection de l’enclave de Srebrenica devaient-ils être ‘neutres’ et ne pas prendre partie entre, d’une part, ceux qui attaquaient les populations civiles qu’ils étaient chargés de défendre et, d’autre part, ces victimes ? Devaient-ils au contraire intervenir pour protéger les civils, désarmer par la force les assaillants et devenir dès lors non plus une force de ‘maintien de la paix’, mais une force d’interposition, prenant directement part au combat ? Dans tous les cas, il est clair que cette décision, éminemment politique, ne devait pas revenir aux casques bleus ou même à leur hiérarchie militaire, mais bien à l’autorité de tutelle qui les avait envoyés sur le terrain.12

28Mettre fin à certaines violations graves du droit international humanitaire et à certains crimes tels les crimes contre l’Humanité et le génocide nécessite quelquefois une intervention musclée : pour protéger les victimes, il faut stopper leur bourreaux ce qui revient à les désigner en tant que tels. Une intervention humanitaire dans un tel contexte ne peut dès lors être neutre. Se frayer un chemin par les armes jusqu’à des victimes prises en otage par les autorités de leurs propres pays relève surtout du militaire et du politique : c’est un acte de sauvetage qui procède d’une décision politique, car pour ce faire il faut décider d’utiliser la force et d’engager des troupes. De telles interventions rappelle le droit d’ingérence, le devoir d’ingérence, ou encore le concept plus récent de ‘responsabilité de protéger’ adopté unanimement par l’ONU en septembre 2005.13

29Il semble dès lors important de distinguer entre deux axes et deux domaines, tous qualifiés « d’humanitaire » mais en réalité de natures profondément différentes. L’utilisation abusive et presque galvaudée du terme ‘humanitaire’ fait que, selon les cas, on évoque l’assistance humanitaire, l’aide humanitaire, le droit humanitaire, la politique humanitaire, l’intervention humanitaire, etc. Or, il convient de séparer, d’une part, le domaine de l’humanitaire à proprement parler et, d’autre part, le domaine de l’intervention humanitaire.

30Le premier domaine, celui de l’humanitaire stricto sensu, est essentiellement défini par les principes d’humanité et d’universalité – l’aide est portée à tous, sans aucune distinction - d’impartialité, de neutralité, et d’indépendance par rapport aux pouvoirs politiques, nationaux ou internationaux. Ces principes, qui inspirent et sous-tendent l’action du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), permettent généralement à une telle organisation, véritablement et exclusivement humanitaire, d’avoir accès à toutes les victimes, partout dans le Monde. Ce domaine est notamment régulé par le droit international humanitaire, comprenant notamment les Conventions de Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977, qui garantissent par exemple l’accès aux populations civiles en cas de conflit armé.

31Le second domaine, celui de l’intervention humanitaire, est quant à lui éminemment politique quant à ses objectifs et souvent militaire dans son exécution. Il cherche non pas à panser les plaies des blessés mais bien à faire taire les armes, cesser les crimes et à rétablir la paix et la sécurité. En s’interposant entre les victimes et leurs agresseurs afin de protéger les premiers, il nécessite d’abord des mesures politiques ou diplomatiques et ensuite quelquefois un recours à la force.

32C’est clairement ce second domaine qui correspond pleinement et au mandat du Conseil de sécurité et à l’arsenal des moyens qui lui sont dévolus par la Charte.

Conclusion

33Après une période marquée par davantage d’activisme, notamment dans le domaine humanitaire, il semble que le Conseil de sécurité reste aujourd’hui plutôt prudent, y compris face à des situations humanitaires graves et préoccupantes, telles celles en Irak ou en Somalie. En effet, les actions et inactions du Conseil étant inévitablement marquées par les intérêts politiques respectifs de ses membres, ce n'est pas nécessairement la gravité d'une crise humanitaire qui pousse le Conseil de sécurité à agir. Cela est une raison de plus pour distinguer le domaine purement humanitaire de celui du Conseil. Toutefois, conformément à son mandat, il reste extrêmement important que le Conseil continue à se préoccuper des situations humanitaires, surtout celles qui sont liées à des violations du droit international. Ces guerres ou crises où les populations civiles deviennent l’objet même des attaques et durant lesquelles sont commises des violations massives des droits de l’Homme ou du droit international humanitaire, ne sauraient être tolérées. Il revient dès lors au Conseil de rétablir le droit international, le cadre sous-tendant la paix et la sécurité internationales.

Notes

1 .

2  Résolution 819 du 16 avril 1993. Cetterésolution est adoptée quelques jours après que le commandant de la Force de Protection des Nations Unies en Bosnie, le général Morillon, se soit rendu à Srebrenica et qu’il est promis à la population, y compris aux déplacés, que la communauté internationale ne les abandonnerait jamais.

3  Résolution 824 du 6 mai 1993.

4  Dans sa Résolution 912 du 21 avril 1994, le Conseil "Demande également aux parties de coopérer sans réserve afin que l'aide humanitaire puisse parvenir sans entrave à tous ceux qui en ont besoin dans tout le Rwanda et, à cet égard, engage la communauté internationale à dispenser une aide humanitaire accrue, à la mesure de la tragédie humaine au Rwanda".

5  Dans la Résolution 929 du 22 juin 1994, le Conseil de sécurité: "Accueille favorablement […] la mise en place d'une opération temporaire, placée sous commandement et contrôle nationaux, visant à contribuer, de manière impartiale, à la sécurité et à la protection des personnes déplacées, des réfugiés et des civils en danger au Rwanda, étant entendu que le coût de la mise en oeuvre de cette offre sera à la charge des États Membres concernés" et l'autorise en vertu du Chapitre VII de la Charte de l'ONU.

6  Le Conseil de sécurité a établi le tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie par la Résolution827 du 25 mai 1993 et celui pour le Rwanda par la résolution 955 du 8 novembre 1994.

7  Voir notamment la résolution 1244 (1999).

8  Voir notamment la résolution 707 (1991).

9  Voir par exemple les résolutions 1265 (1999) et 1296 (2000) sur la protection des civils dans les conflits armés; la résolution 1325 (2000) sur les femmes, la paix et la sécurité; la résolution 1366 (2001) sur le rôle du Conseil de sécurité dans la prévention des conflits armés; et la résolution 1460 (2003) sur les enfants et les conflits armés.

10  Résolution 1593 du 31 mars 2005, faisant suite au rapport de la "Commission internationale chargée d’enquêter sur les violations du droit international humanitaire et des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme commises au Darfour" (S/2005/60). La Cour pénale internationale a été établi sur la base du Traité de Rome de 1998.

11  Ce Département est géré depuis 2000 par un français, M. Jean-Marie Géhenno.

12  En été 1995, les responsables de la FORPRONU ont fini par clairement posé le dilemme: ou la FORPRONU poursuit dans la voie qui est désormais la sienne et fait la guerre aux côtés du gouvernement bosniaque, ou elle se retire.

13  L'idée d'aller dans un pays étranger pour y secourir la population est ancienne : au XIXe siècle, on parlait « d'intervention d'humanité ». L'idée d'ingérence humanitaire est réapparue durant la Guerre du Biafra au Nigeria (1967-1970) et a notamment entraîné la création de « Médecins sans frontières », notamment par Bernard Kouchner, qui défendait l'idée que certaines situations exceptionnelles peuvent justifier à titre extraordinaire la remise en cause de la souveraineté des États. Le concept a été théorisé à la fin des années 1980 par le professeur Mario Bettati et Bernard Kouchner. Celui de ‘responsabilité de protéger’ a émergé suite à la publication en 2001 du Rapport de la Commission internationale de l'intervention et de la souveraineté des États réunie par le Canada, proposant la reconnaissance d'une 'responsabilité de protéger' qui fut adoptées par l'ONU en 2005.

Quelques mots à propos de :  Cécile APTEL

Responsable des recherches au Centre international pour la Justice transitionnelle (International Center for Transitional Justice).Enseignante.Centre des Droits de l’Homme, Université de Pretoria,Université de Caen - Basse Normandie.Cécile APTEL est responsable des recherches au Centre international pour la Justice transitionnelle (International Center for Transitional Justice) et enseigne au Centre des Droits de l’Homme de l’Université de Pretoria et à l’Université de Caen - Basse Normandie. L’auteur a précédemment occupé diverses fonctions au sein de l’ONU, notamment au sein de la Commission internationale indépendante d’enquête et des Tribunaux pénaux internationaux. Les opinions exprimées ici sont personnelles et n’engagent la responsabilité d'aucune organisation