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2ème Partie : Doctrine

RJOI Numéro 4 - Année 2003-2004, Page : 199
André ORAISON

Quelques remarques critiques sur le maintien du statu quo institutionnel dans les D.O.M. antillais à la suite des consultations populaires du 7 décembre 2003


(Recensement des causes de l'échec de la réforme statutaire et administrative dans les îles de la Guadeloupe et de la Martinique)

Texte intégral

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1Que faut-il penser des résultats des consultations populaires organisées le 7 décembre 2003 dans la France caribéenne, en application de la Charte suprême de la Vème République ? Soumis au régime de la départementalisation en vertu de la loi du 19 mars 1946, les Guadeloupéens et les Martiniquais avaient été invités à répondre par "oui" ou par "non" à des questions libellées en des termes quasi identiques. Voici le contenu de ces questions : "Approuvez-vous le projet de création en (Guadeloupe ou Martinique) d'une collectivité territoriale demeurant régie par l'article 73 de la Constitution, et donc par le principe de l'identité législative avec possibilité d'adaptations, et se substituant au département et à la région dans les conditions prévues par cet article ?".

2Pendant longtemps jugés favorables au "oui", les résultats de la première consultation des populations antillaises, organisée en application de l'article 73, alinéa 7, de la Constitution, ont été négatifs. Alors qu'une majorité d'élus locaux des deux îles s'étaient prononcés pour le "oui", c'est-à-dire en faveur d'un changement institutionnel, les populations caribéennes ont dit timidement "non" en Martinique (il n'y a que 1 051 voix d'écart entre les deux camps !) et franchement "non" en Guadeloupe !

3Ainsi, sur les 266 134 électeurs inscrits en Martinique, il y a eu 116 943 votants, soit un taux de participation plutôt faible pour ce genre de scrutin à l'échelon régional, avec 43,61% des inscrits. Le "non" l'a emporté - à une très courte majorité des suffrages exprimés - par 50,48% des voix (soit 54 705 voix) contre 49, 52% pour le "oui" (soit 53 654 voix). De même, sur les 283 369 électeurs inscrits en Guadeloupe, il y a eu 142 638 votants, soit un taux de participation légèrement plus important, avec 50,34% des inscrits. Le "non" l'a également emporté - mais cette fois-ci à une large majorité des suffrages exprimés - par 72,98% des voix (soit 98 670 voix) contre 27,02% pour le "oui" (soit 36 524 voix)1. Le fort taux d'abstention constaté dans les départements antillais peut déjà être interprété comme un refus d'engagement de la part de citoyens à qui l'enjeu paraissait trop complexe pour être tranché par une réponse aussi laconique que "oui" ou "non" !

4La Guadeloupe - 1 709 kilomètres carrés - et la Martinique - 1 102 kilomètres carrés - demeurent donc des "collectivités territoriales à identité législative" : elles restent régies par l'article 73 de la Constitution et continuent d'être soumises au droit communautaire dans le cadre de l'Union européenne. En se prononçant pour le "non", elles conservent leurs statuts originaux mais critiquables de régions monodépartementales : en Guadeloupe (422 500 habitants) comme en Martinique (381 427 habitants), le département et la région ne sont pas en effet remplacés par une seule et nouvelle collectivité territoriale dotée d'une "assemblée délibérante unique", ainsi que le souhaitaient un nombre croissant d'élus locaux2. Dans les développements suivants, il importe de connaître les arguments favorables au "Non" (II) et ceux qui sont en faveur du "Oui" (I).

I/ Le fondement de la réforme institutionnelle  : les arguments en faveur du "Oui"

5Malgré les résultats décevants du 7 décembre 2003, les raisons de voter "oui" ne manquaient pas en Guadeloupe et en Martinique. D'abord, la réforme institutionnelle et administrative a été soutenue, au moins au départ, par la quasi-totalité des élus et responsables politiques locaux, de droite comme de gauche. Par ailleurs, tous étaient désireux de résoudre un problème structurel très important qui a pris naissance dans les "départements d'outre-mer" (D.O.M.), lors de la création des "régions d'outre-mer" (R.O.M.) par la loi du 31 décembre 1982.

6Mais en quoi consiste ce problème structurel substantiel qui est posé depuis plus de vingt ans, qui a fait couler beaucoup d'encre et qui, paradoxalement, n'est toujours pas résolu à l'aube du XXIe siècle ? Ce problème résulte tout simplement, à partir de 1983, de la coexistence sur un même territoire de deux collectivités territoriales de plein exercice : à savoir le département, institué par la loi du 19 mars 1946, et la région, créée par la loi du 31 décembre 1982. En d'autres termes, le problème résulte de la coexistence concurrentielle de deux pouvoirs exécutifs et de deux pouvoirs délibérants dans les mêmes limites territoriales.

7Le problème n'existait pas - faut-il le souligner ? - avant 1982 dans chacun des D.O.M., dès lors qu'il n'y avait qu'une seule collectivité territoriale - à savoir le département - et, par ricochet, qu'une seule assemblée - le conseil général - et qu'un seul exécutif - le président du conseil général - pour gérer les affaires de la population locale.

8Certes, des correctifs avaient été prévus dans chaque D.O.M. Avant que ne soit votée la loi du 31 décembre 1982, le Gouvernement socialiste avait cherché à éviter les inconvénients susceptibles de surgir en cas de cohabitation du département et de la région sur un même espace géographique. À cette fin, il avait fait voter la loi du 23 novembre 1982 qui reprenait mutatis mutandis dans son article 2 l'article 1er de la loi du 31 décembre 1975, concernant Paris : "La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion recouvrent chacune deux collectivités territoriales distinctes, un département et une région, qui sont régies par le droit commun sous réserve des dispositions de la présente loi".

9Tout en maintenant le département, la loi créait la région dans chacun des D.O.M., dont le territoire aurait servi d'assise à deux collectivités distinctes. Mais pour tenir compte de la spécificité des D.O.M., son article 3 précisait : "Les affaires de ces collectivités sont réglées par les délibérations d'une assemblée, dénommée conseil général et régional (c'est nous qui soulignons), qui exerce les compétences des conseils généraux et des conseils régionaux en siégeant tantôt comme organe du département, tantôt comme organe de la région. Le président du conseil général et régional est l'organe exécutif du département et de la région".

10Mais la loi décidant que le département et la région de chaque D.O.M. seraient désormais administrés par une assemblée délibérante unique avait aussitôt été condamnée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision du 2 décembre 1982, celui-ci avait censuré la volonté du Législateur d'instituer une assemblée délibérante unique dans les D.O.M., au motif que "le statut des départements d'outre-mer doit être le même que celui des départements métropolitains sous la seule réserve des mesures d'adaptation que peut rendre nécessaires la situation particulière de ces départements d'outre-mer"3.

11Pour tenir compte de cette jurisprudence restrictive, le Parlement a alors voté la loi du 31 décembre 1982, "portant organisation de régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion". Il a été contraint d'admettre la coexistence sur un même territoire de deux collectivités territoriales (le département et la région) et, par suite, celle de deux assemblées délibérantes (le conseil général et le conseil régional) et celle de deux exécutifs avec les inévitables télescopages de compétences et les risques de gaspillage des deniers publics qui en résultent.

12Résolu ni en 1982 ni pendant les vingt ans qui ont suivi, le problème structurel des D.O.M. pouvait-il l'être enfin en 2003 ? Aux Antilles, les partisans du "oui" en étaient sincèrement convaincus après la révision en profondeur de la Constitution. Afin de faire échec à la jurisprudence établie par les Juges du Palais Montpensier le 2 décembre 1982, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a en effet ajouté un alinéa 7 au nouvel article 73 de la Constitution. Cette clause autorise notamment  "l'institution d'une assemblée délibérante unique" dans "un département et une région d'outre-mer" à la condition toutefois que soit recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4 de la Constitution, "le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités".

13À l'occasion de la campagne électorale qui a précédé les consultations populaires organisées dans les D.O.M. caribéens le 7 décembre 2003, on peut comprendre la formule de M. Claude LISE. Pour le sénateur (apparenté P.S.) et Président du Conseil général de la Martinique, la réforme institutionnelle soutenue en 2003 par l'ensemble de la classe politique locale se présente comme une "simplification administrative", devant "permettre d'améliorer l'outil de gestion"4.

II/ Le fondement du statu quo institutionnel : les arguments en faveur du "Non"

14Comment alors expliquer la victoire du "non" à la Guadeloupe et à la Martinique et, par conséquent, le double échec du Pouvoir central ? En vérité, il faut constater que les élus et responsables politiques antillais partisans du "oui" ont placé la "barre très haut". Ils ont peut-être été imprudents dans la mesure où, pour la plupart, ils ont soutenu - au  nom de l'efficacité et du bon sens - une réforme institutionnelle beaucoup plus importante que celle qui avait été prévue par le Gouvernement socialiste, il y a plus de vingt ans, et qui avait été censurée par le Conseil constitutionnel le 2 décembre 1982 !

15La nouvelle réforme institutionnelle proposée aux suffrages des électeurs antillais ne visait en effet nullement à remplacer le "conseil général" et le "conseil régional" de chacun des D.O.M. caribéens par une "assemblée délibérante unique" dénommée "conseil général et régional", ainsi que le permet le nouvel article 73 de la Constitution (alinéa 7).

16Beaucoup plus ambitieuse mais aussi plus hasardeuse, la réforme avait pour objectif de remplacer purement et simplement - en Guadeloupe comme en Martinique - l'institution quasi mythique du département - créée par la loi du 19 mars 1946 - et la région - instituée par la loi du 31 décembre 1982 - par une seule et nouvelle collectivité territoriale sui generis dotée par la force des choses d'une assemblée délibérante unique.

17Certes, pour rassurer les populations locales, les élus antillais avaient pris soin de souligner, tout au long de la campagne électorale, qu'une telle réforme était juridiquement possible puisqu'elle était proposée sur le fondement de l'article 73, alinéa 7, de la Constitution. Cette clause autorise effectivement "la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer" à la condition, une nouvelle fois, que soit recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4 de la Constitution, "le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités". Les responsables politiques locaux ont surtout souligné qu'une telle réforme ne remettait en cause ni les "acquis de la départementalisation" ni, a fortiori, la qualité de citoyens français reconnus aux Antillais.

18Cette argumentation est exacte. Les nouvelles collectivités territoriales qui étaient proposées aux Guadeloupéens et aux Martiniquais pour remplacer les deux départements et les deux régions restaient bien des "collectivités à identité législative" relevant des dispositions de l'article 73 de la Constitution - caractéristique essentielle des départements d'outre-mer (D.O.M.) - et demeuraient toujours parties intégrantes de l'Union européenne, soumises au droit communautaire, tant originaire que dérivé. Il n'en est pas moins vrai que l'ampleur de la réforme - par ailleurs vivement critiquée par les partisans du statu quo - a été, en grande partie, la cause de l'échec du "oui". Cependant, d'autres causes cumulées peuvent également expliquer le double "non" des Antillais.

19Des erreurs ont ainsi été commises par le Pouvoir central. Certes, contrairement à sa prise de position jugée maladroite en faveur du "oui", lors de la consultation populaire organisée pour la première fois en Corse le 6 juillet 2003 sur la base de l'article 72-1 (alinéa 3) de la Constitution et qui a abouti à une courte victoire du "non"5, M. Jean-Pierre RAFFARIN semblait avoir retenu la leçon. Cette fois-ci, le Premier ministre avait pris soin de préciser que son Gouvernement n'entendait prendre position ni pour le "oui" ni pour le "non" aux propositions de réformes statutaires programmées dans les Antilles françaises. Pareillement, le Président de la République ne s'était pas personnellement engagé dans les consultations prévues pour le 7 décembre 2003.

20Cependant, la leçon tirée de l'échec de la consultation locale organisée dans l'île de Beauté n'a été que partiellement retenue. On peut en effet reprocher au Pouvoir central d'avoir commis une grave erreur en agissant une nouvelle fois - comme il l'avait fait pour la Corse - "dans la précipitation" sur des dossiers d'une grande importante pour l'avenir de l'Outre-mer caribéen, jugés par ailleurs très complexes pour le commun des mortels et extrêmement sensibles sur le plan politique.

21C'est l'une des critiques formulées par M. François BAYROU qui est - faut-il le souligner ? - le seul dirigeant politique national à s'être rendu dans les départements antillais pour expliquer une position jugée parfois originale, pour ne pas dire iconoclaste. Le Président de l'U.D.F. a estimé que les consultations populaires organisées dans la France caribéenne le 7 décembre 2003 ont été décidées par le Pouvoir central sans qu'il y ait eu une information suffisante des élus de la Nation et sans débat au Parlement.

22Après avoir constaté que les élus de La Réunion (pour la plupart hostiles) et ceux de la Guyane (plutôt attentistes) avaient pris soin de se tenir à l'écart du présent processus d'évolution statutaire mis en œuvre aux Antilles, le Président de l'U.D.F. considère également que ces consultations locales n'ont pu donner lieu - compte tenu des brefs délais imposés par le Gouvernement - à une large campagne d'explication au sein des populations locales. Compte tenu des résultats négatifs des scrutins antillais du 7 décembre 2003, n'aurait-il pas été plus prudent pour le Pouvoir central d'attendre les résultats des élections cantonales et régionales des 21 et 28 mars 2004 avant d'envisager l'organisation de telles consultations populaires dans la France caribéenne ?

23C'est un fait par ailleurs que les partisans du "non" ont mené avec succès une campagne basée sur la peur de l'inconnu. Selon eux, le remplacement du département et de la région, en Guadeloupe comme en Martinique, par une nouvelle collectivité sui generis dotée d'une "assemblée délibérante unique" aurait été de nature à provoquer une concentration risquée des pouvoirs au profit d'une équipe ou d'un parti, voire d'un homme ou d'une femme : en l'espèce, était visée la sénatrice et Présidente (U.M.P.) du Conseil régional de la Guadeloupe, Mme Lucette MICHAUX-CHEVRY.

24Les défenseurs du statu quo ont également souligné que la réforme pouvait être perçue comme une menace de remise en cause des acquis sociaux accordés par les départements et des aides financières octroyées par l'Union européenne. Ils ont fait valoir que l'institution d'une collectivité territoriale sui generis et, par ricochet, d'une "assemblée délibérante unique" n'aurait été - dans une dynamique de rupture - qu'une simple étape vers l'autonomie, puis vers l'accession à l'indépendance de la Guadeloupe et de la Martinique.

25Le risque leur était apparu d'autant plus grand que les autorités supérieures de l'Etat n'avaient donné aucune assurance suffisamment convaincante sur le contenu des futurs statuts de la Guadeloupe et de la Martinique. Les champions du "non" n'ont d'ailleurs pas manqué l'occasion qui leur était donnée de mettre l'accent sur la confusion engendrée par des "alliances contre-nature" qui se sont nouées en Martinique, à la veille du scrutin du 7 décembre 2003, entre les responsables locaux de l'U.M.P., proches du Président de la République, et certains dirigeants sécessionnistes comme le Président indépendantiste du Conseil régional : M. Alfred MARIE-JEANNE6 !

26Enfin, compte tenu de la gravité de la situation qui prévaut aux Antilles sur le triple plan économique, social et sanitaire, la victoire du "non" peut être interprétée - en Guadeloupe et en Martinique - comme un "vote sanction" à l'encontre de la politique du Gouvernement de M. Jean-Pierre RAFFARIN au niveau national, dans la mesure où c'est lui, en fait, qui avait décidé de consulter les populations antillaises sur leur avenir institutionnel. Que dire alors en guise de réflexions terminales ?

Réflexions terminales

27Le rejet d'un projet de réforme par les populations locales entraîne ipso facto son abandon : on peut en effet considérer que le corps électoral de la collectivité ultramarine qui dit "non" à un projet de réforme statutaire dispose d'un "droit de veto".

28C'est le scénario qui vient de se produire en Guadeloupe et en Martinique où le "non" l'a emporté, dans les deux cas, sur le "oui" lors des consultations populaires du 7 décembre 2003. Le Président de la République et le Premier ministre ont aussitôt tenu compte du refus exprimé dans les urnes par les Antillais : ils ont pris acte du rejet de toute réforme statutaire par les Guadeloupéens et par les Martiniquais7. En d'autres termes, le Pouvoir central a pris acte de la volonté des populations caribéennes de demeurer assujetties au statu quo dans le cadre départemental qui symbolise, depuis le vote de la loi du 19 mars 1946, l'égalité de droits entre les citoyens de la France ultramarine et ceux de la France métropolitaine.

29Ainsi, les espérances qui résultaient de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 doivent être revues à la baisse8. Après les consultations populaires organisées aux Antilles, une question essentielle se pose : la porte des réformes institutionnelles est-elle définitivement fermée en Guadeloupe et en Martinique ? Sur un plan plus général, l'avenir des consultations populaires dans les collectivités ultramarines - qu'elles aient le statut de D.O.M. ou de C.O.M. - est-il hypothéqué ?

30En vérité, nous ne le pensons pas : aucune situation n'est figée pour l'éternité, surtout lorsqu'elle est bancale. C'est le cas dans chacun des D.O.M., où l'on constate, depuis la création des régions en 1982, l'existence de deux collectivités territoriales quasi-concurrentes et, par suite, celle de deux assemblées délibérantes et de deux exécutifs sur un même espace géographique avec, par suite, les risques évidents de double emploi ou de gaspillage des deniers publics qui en résultent et coûtent cher aux contribuables locaux.

31Certes, tout en mettant l'accent sur le fait que l'abstention a été forte aux Antilles (49,66% des électeurs en Guadeloupe et 56,39% des électeurs en Martinique !), il convient dans l'immédiat de respecter le verdict des urnes et le choix tout à fait démocratique des Guadeloupéens et des Martiniquais qui ont refusé de trancher une importante question qui faisait débat depuis plus de vingt ans ! Les partisans du statu quo ont voulu manifester, une nouvelle fois, leur attachement à la République et au droit commun départemental qui fut assurément une grande conquête de l'outre-mer en 1946, dès lors qu'elle se traduit par une égalité de droits entre "domiens" et "métropolitains".

32Par ailleurs, il est vraisemblable que le double désaveu infligé le 7 décembre 2003 au Gouvernement de M. Jean-Pierre RAFFARIN et à la classe politique antillaise - toutes tendances confondues - va clore, au moins pour un certain temps, la question statutaire dans la France d'outre-mer départementalisée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

33Cependant, si les partisans de la réforme institutionnelle ont perdu une bataille lors des consultations locales du 7 décembre 2003, ils n'ont pas perdu la guerre ! Ils doivent convaincre les populations intéressées que la solution d'une "assemblée délibérante unique" dans chacune des régions monodépartementales ultramarines reste la solution la plus crédible dans le cadre de la République.

34C'est dire aussi que, dans une perspective à long terme, ils doivent continuer à les persuader que le statut départemental établi par la loi du 19 mars 1946 n'est pas un remède-miracle aux maux dont souffrent les D.O.M., même lorsque ce statut est adapté pour tenir compte des spécificités locales. Assurément, ce statut a été bénéfique sur les plans infrastructurel, sanitaire et social ainsi que dans le domaine de l'éducation au cours des cinquante dernières années. Il est ainsi juste de reconnaître ses mérites. Mais il faut aussi montrer ses limites. Ce statut n'est pas la panacée sur le plan économique comme le font apparaître un bilan plutôt négatif dans les quatre "vieilles colonies", départementalisées par la loi de 1946 et les aspirations à plus de responsabilités revendiquées dans chacun des départements français d'Amérique (D.F.A.).

35C'est pour cette raison que le déclin au moins relatif de la notion de D.O.M. - impliquant à l'origine un statut uniforme pour les "quatre vieilles" ainsi qu'une organisation proche de celle des départements métropolitains - devrait aller en s'accélérant. Certes, les élus antillais n'ont pu obtenir la création d'un nouveau type de collectivité territoriale au sein de la République se substituant à "un département et une région d'outre-mer", régie par une "assemblée délibérante unique" et dotée de compétences accrues sans pour autant abandonner le principe de l'identité législative.

36Cependant, à l'occasion d'une nouvelle consultation populaire organisée dans l'un ou l'autre des D.O.M., il serait peut-être sage que la réforme proposée aux suffrages des électeurs soit moins spectaculaire mais tout aussi efficiente. C'est dire que la réforme devrait seulement consister à remplacer le "conseil général" et le "conseil régional" par une "assemblée délibérante unique" - dénommée par exemple "conseil général et régional" - tout en maintenant le département créé en 1946 et la région instituée en 1982, comme le permet expressément l'article 73 de la Constitution dans son alinéa 7. C'est là notre conclusion.

Notes

1  En Guadeloupe, l'ampleur du vote négatif (72,98% des suffrages exprimés !) est généralement interprétée par les observateurs de la vie politique antillaise comme un camouflet personnel pour la présidente chiraquienne du Conseil régional, la sénatrice (U.M.P.) Lucette MICHAUX-CHEVRY, qui avait mené une campagne active en faveur du "oui" !

2  Voir SAUX (J.-L.), "Au lendemain du double «non» au référendum antillais, les partis politiques soulignent les faiblesses de la campagne", Le Monde, mercredi 10 décembre 2003, p. 32.

3  Se reporter à la critique de la décision du Conseil constitutionnel du 2 décembre 1982 in ORAISON (A.), Quelques réflexions critiques sur l'organisation et les attributions des régions d'outre-mer (Les avatars de la décentralisation dans les D.O.M.), Service des Publications de l'Université de La Réunion, Saint-Denis, mars 1985, pp. 27-37.

4  Voir PARTY (J.-M.), "Aux Antilles, François BAYROU dit «non» au référendum constitutionnel", Le Monde, mardi 2 décembre 2003, p. 9.

5  Voir ORAISON (A.), "Corse : pourquoi le référendum a-t-il échoué ?",Témoignages, lundi 8 décembre 2003, pp. 8-9.

6  En sa qualité de Président d'honneur du Mouvement Républicain et Citoyen (M.R.C.), M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT s'est félicité que les Guadeloupéens et les Martiniquais aient "refusé de sauter par la fenêtre". Voir SAUX (J.-L.), "Au lendemain du double «non» au référendum antillais, les partis politiques soulignent les faiblesses de la campagne", Le Monde, mercredi 10 décembre 2003, p. 32.

7  Ministre de l'Outre-mer, Mme Brigitte GIRARDIN déclare au lendemain des scrutins du 7 décembre 2003 : "Aucun changement institutionnel n'interviendra ni en Guadeloupe ni en Martinique puisque les électeurs en ont décidé ainsi". Voir "Le référendum aux Antilles vu de La Réunion", Le Quotidien de La Réunion, mardi 9 décembre 2003, p. 15.

8  Voir ORAISON (A.), "La «France du grand large» à la croisée des chemins : les nouvelles possibilités de choix entre l'intégration administrative et l'autonomie interne (Réflexions générales sur la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et le nouveau statut des diverses collectivités territoriales françaises situées outre-mer)", R.D.I.S.D.P., 2003/2, pp. 149-220.

Quelques mots à propos de :  André ORAISON

Professeur de Droit public à l'Université de La Réunion (Université Française de l'Océan Indien)